Réforme du code du travail par ordonnances: Le signe d’une Ve République à bout de souffle?

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La réforme du code du travail par ordonnances voulue par le président de la République Emmanuel Macron a beaucoup fait parler d’elle au cours des dernières semaines. Le Gouvernement y voit un élément d’efficacité afin de réformer rapidement le code du travail alors que l’opposition dénonce un déni démocratique consistant à court-circuiter le Parlement et à inhiber le débat démocratique sur ce sujet hautement explosif du droit du travail.

En quoi consiste une ordonnance ?   

Les ordonnances constituent une exception au principe classique de la séparation des pouvoirs selon lequel le Gouvernement exécute les lois votées par le Parlement. Concrètement, en droit constitutionnel français, la séparation des pouvoirs est prévue par l’article 34 qui énonce les matières qui relèvent du pouvoir législatif et par l’article 37 qui prévoit que toute matière ne relevant pas du domaine de la loi relève du domaine réglementaire et donc in fine du pouvoir exécutif.

Les ordonnances sont prévues par l’article 38 de la Constitution française. Cet article dispose en son alinéa premier que : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. »

Concrètement, le Parlement vote une loi d’habilitation permettant au Gouvernement de légiférer par ordonnances pendant un délai limité et dans un domaine spécifique. Une fois les ordonnances adoptées en conseil des ministres, le Gouvernement dépose un projet de loi de ratification devant le Parlement qui n’a pas la possibilité de débattre sur le contenu des ordonnances, mais qui, en les approuvant, c’est-à-dire en les ratifiant, leur confère un caractère législatif. À ce titre, il convient de remarquer que la logique du parlementarisme majoritaire, le mouvement « La République En Marche » d’Emmanuel Macron disposant d’une majorité de sièges à l’Assemblée nationale, rend quasi-automatique cette ratification.

Pourquoi gouverner par ordonnances ?

La procédure des ordonnances s’inscrit parfaitement dans l’esprit général de la Constitution de la Ve République entrée en vigueur le 4 octobre 1958 avec comme objectif à l’époque de doter le pouvoir exécutif de moyens d’actions importants afin de mettre un terme à l’instabilité des régimes parlementaires que la France a connu sous les IIIe et IVe Républiques. Plus précisément, les ordonnances ont été prévues dans le texte de la Constitution afin de donner au Gouvernement les moyens d’agir rapidement dans un contexte marqué par la guerre d’Algérie. C’est ainsi que le général de Gaulle a eu recours pour la première fois aux ordonnances prévues à l’article 38 dès l’année 1960 afin de prendre rapidement des mesures d’urgence pour assurer le maintien de l’ordre dans cette ancienne colonie française.

Toutefois, les ordonnances restent très peu utilisées au début de la Ve République. Ce n’est que depuis le début les années 2000 que les gouvernements successifs, de gauche comme de droite, ont eu massivement recours à cette pratique notamment pour prendre rapidement des mesures soit peu populaires, soit très techniques ou pour ratifier en bloc des directives européennes s’imposant dans l’ordre juridique interne et pour ainsi dégorger l’ordre du jour des assemblées législatives.

Pourquoi les ordonnances en matière de réforme du droit du travail sont-elles autant critiquées ?

L’absence de débat démocratique dans un domaine aussi sensible peut poser problème car il sous-tend l’idée que le Parlement ne peut pas travailler aussi efficacement que le Gouvernement même dans un domaine relevant de sa propre compétence. De fait, avec une réforme du code du travail par ordonnances, la question suivante se pose : dans quel domaine le Gouvernement ne pourrait-il pas au final user des prérogatives de l’article 38 pour réformer la loi à sa propre guise et ainsi enfreindre dans des domaines stratégiques le principe de la séparation des pouvoirs ?

Pour les détracteurs du recours aux ordonnances, celles-ci expriment de ce fait l’obsolescence de la Constitution de la Ve République, adoptée en urgence et destinée à donner des pouvoirs forts à l’exécutif et notamment au chef de l’État afin d’agir rapidement dans un contexte particulier de guerre de décolonisation qui n’est plus d’actualité aujourd’hui. De nombreuses personnalités politiques ainsi que de nombreux intellectuels, le plus souvent de gauche, prônent à ce titre la fin de la Ve République et le passage à une VIe République, plus démocratique et plus équilibrée quant à la répartition entre les pouvoirs exécutif et législatif. 

Aussi, les ordonnances permettent au chef de l’Etat de court-circuiter très largement la procédure législative ordinaire sans devoir faire usage de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution. En effet, cette procédure de l’article 49 alinéa 3, très critiquée par l’opposition pendant le quinquennat de Francois Hollande et utilisée pour imposer les réformes du droit du travail prévues par les lois dites « Macron » et « El Khomri », permet au Gouvernement de passer outre la procédure législative ordinaire en engageant sa responsabilité devant le Parlement. De même que pour la procédure des ordonnances, la logique majoritaire assure généralement l’adoption du texte, sans débat sur le contenu. Dans cette logique, les ordonnances ne sont donc qu’un moyen différent pour arriver à une même fin, à savoir le contournement des droits du Parlement dans un domaine relevant pourtant de la compétence de celui-ci.

De l’autre côté, les soutiens du chef de l’État mettent en avant le fait qu’une majorité des Français qui s’est déplacée aux urnes a donné un mandat au président de la République pour appliquer le programme présidentiel et que la volonté du peuple a ainsi été respectée. 

S’il n’est pas possible de reprocher au chef de l’État le manque de transparence sur ses intentions de réformes, bien connues avant son élection, il est pourtant possible de remarquer que l’Assemblée nationale représente l’ensemble des Français et non pas simplement les électeurs d’Emmanuel Macron. Dans cette logique, la question se pose indéniablement si le respect de la diversité représentée au sein de l’Assemblée nationale et au Sénat ne mériterait pas un vrai débat parlementaire dans lequel différents points de vue peuvent s’exprimer, ceci d’autant plus que les Français ne connaissaient pas d’avance le contenu exact des ordonnances.

Le recours aux ordonnances se justifie-t-il encore aujourd’hui ?

Le recours de plus en plus systématique aux ordonnances depuis une vingtaine d’années fait l’objet d’âpres débats parmi de nombreux constitutionnalistes. Les uns y voient le génie des artisans de la Ve République ayant élaboré un texte pouvant s’adapter facilement à différents contextes politiques alors que les autres y voient la preuve que le texte de la Constitution de la Ve République n’est plus adapté au contexte actuel.

À ce titre, il convient de préciser que l’usage des prérogatives en faveur de l’exécutif est en quelque sorte anachronique par rapport à l’évolution des révisions constitutionnelles, dont celle du 23 juillet 2008 entrée en vigueur sous la présidence de Nicolas Sarkozy. En effet, sans remettre en cause l’esprit général du texte, cette révision constitutionnelle, une des plus importantes de ces dernières années, s’est efforcée de moderniser et de rééquilibrer davantage la répartition des pouvoirs législatif et exécutif afin de doter le premier de moyens d’actions plus importants.

Au final, les institutions de la Ve République ont volontairement prévu une déséquilibre dans la répartition des pouvoirs dont les raisons principales évoquées ci-dessus ne semblent plus être d’actualité aujourd’hui. D’un point de vue démocratique, les ordonnances de l’article 38 ou encore l’engagement de la responsabilité ministérielle de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution sont plus que discutables et de plus en plus décriés par les Francais.  En raison de tout ce qui précède, la Constitution de la Ve République semble aujourd’hui dépassée quant à certaines pratiques constitutionnelles. Ceci étant dit, les Francais sont -ils prêts à abandonner l’héritage institutionnel faconné autour du général de Gaulle pour se doter d’institutions plus modernes et plus démocratiques? A ce stade, la question reste entière. 

Article publié en octobre 2017 dans “Cité Unié”, le journal de la cité internationale universitaire de Paris. 

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