Dans ce développement, il s’agit de mettre en lumière la situation délicate des finances publiques, de revenir de manière brève sur quelques éléments clés autour de la situation économique du Luxembourg avant de faire une prévision des mesures structurelles qui devront être prises et le rôle que le nouveau gouvernement devra jouer en vue de la consolidation budgétaire à moyen et à long terme.

Le déficit chronique de l’administration centrale

Un des plus grands problèmes au Luxembourg, comme d’ailleurs partout en Europe, consiste dans le fait que l’adaptation des dépenses par rapport au recettes ne se fait pas ou qu’en toute dernière instance. Le solde structurel de l’administration centrale est chroniquement déficitaire depuis les années 2008 et a atteint grosso modo 1 milliard d’euros par an au cours des 4 dernières années. En guise d’illustration, la progression des dépenses de 2012, bien après l’essor de la crise financière, à l’année 2013 a été de 6,7% en une seule année alors que les recettes n’ont augmenté que de 2,4%. Par conséquent, la dette publique s’envole.

L’explosion de la dette publique

De prime abord, il faut relever qu’une dette publique n’est pas nécessairement condamnable. Par contre, il faut que la dette ait été engagée avec une stratégie budgétaire précise, comme par exemple pour le financement de nouvelles activités économiques par la mise en place d’infrastructures, ou simplement pour un certain type d’investissement productif. Si par contre une dette est engagée, sans stratégie budgétaire, pour tout simplement financer un modèle social qui est devenu trop coûteux, cela pose problème parce qu’il ne s’agit ici de rien d’autre que de tout simplement ne pas vouloir adapter son train de vie aux réalités économiques et nombreux sont les pays européens qui se trouvent dans de grandes difficultés financières aujourd’hui parce qu’ils ont emprunté cette voie pendant trop longtemps. Le Comité de Prévision, agissant sous la tutelle du ministère des finances, a estimé que la dette publique du Luxembourg atteindra 29,2% du PIB à la fin de l’année 2016. Si ce taux de la dette publique reste un des taux les moins élevés de la zone euro et loin des 60% fixés dans le traité de Maastricht, c’est surtout l’explosion rapide de la dette publique au Luxembourg qui inquiète. En effet, la dette publique (endettement de l’administration centrale et des administrations locales) s’élevait à 6,7% du PIB en 2007, contre 22% en 2012 et environ 30% en 2016.

Ainsi, la dette publique du Luxembourg aura quasiment quintuplé en moins de 10 ans. Le Luxembourg est en train d’accumuler les déficits et cette accumulation de déficits, communément dénommée l’effet boule de neige, risque de résulter dans une dégradation significative des finances publiques surtout en considération des défis qui nous attendent dans les années à venir notamment la perte des recettes dûs au commerce électronique ( plus de 500 millions d’euros par an), l’harmonisation des accises au sein de l’Union européenne ainsi que les mutations profondes engendrées sur la place financière qui ne profiteront certainement pas au budget de l’Etat même si les conséquences réelles de ces mutations sont encore difficilement prévisibles en ce moment. Aujourd’hui, le Luxembourg a encore une souveraineté budgétaire. Les exemples grecs ou irlandais doivent nous montrer le chemin à ne pas prendre, ne nous laissons pas imposer notre politique budgétaire par Bruxelles.

Une conséquence logique d’un manque de courage politique du gouvernement sortant

En effet, l’accroissement important du déficit structurel auprès de l’administration centrale d’année en année est dû exclusivement à la politique fiscale inadaptée qui a été menée surtout au cours des 5 dernières années. Cette politique de distribution à volonté, d’ailleurs caractéristique du Luxembourg depuis longtemps, a eu comme conséquence que le Luxembourg n’a pas mis 3 ans à consommer ses réserves de toute les années de forte croissance (environ 5% du PIB par an au cours de la période de 1985 à 2007). A part du fait que le Luxembourg n’a connu aucune stratégie budgétaire à long terme, une réforme des retraites a été achevée qui est cependant loin d’être satisfaisante.

Une réforme du régime des retraites trop optimiste

Le système des retraites au Luxembourg n’est pas finançable à long terme, même si le budget de la sécurité sociale est encore largement excédentaire (environ 1,5% du PIB en 2012) à cette date. La réforme induite par l’ancien ministre de la santé Mars di Bartolomeo (LSAP) a propos du régime de pension veut se justifier par des projections macro-économiques très voire trop favorables pour le Luxembourg. De prime abord, les futurs salariés devront cotiser 43 ans, soit 3 ans de plus pour obtenir la même retraite que les retraités actuels ainsi que cotiser 10% contre 8% au passé, ce qui se justifie complètement sachant que l’espérance de vie elle aussi a considérablement augmenté. Cependant, pour assurer la soutenabilité de ce système, il faudrait que le Luxembourg puisse présenter un taux de croissance moyen du PIB de 3% par an jusqu’à l’horizon 2060 ainsi qu’une augmentation de la masse salariale de 1,5% par an. Nul ne peut contester que ces données sont très optimistes, cependant cet optimisme est déplacé en tenant compte du fait que ces projections se font sur un laps de temps important et que toute mesure qui n’est pas assez incisive deviendra un fardeau pour la génération future qui ne disposera plus de réserves pour financer le système.

En guise d’illustration, si la croissance moyenne du PIB au cours des prochaines années se situera autour des 2% et non pas 3%, ce qui serait toujours encore très honorable, le niveau des cotisations devrait grimper à 16% et non plus 10% et les années de cotisations devraient être rallongés à 8 ans contrairement aux 3 ans actuellement pour assurer la soutenabilité du système. Quant à recevoir une réponse quand et de quelle manière le système sera réformé une seconde fois si les projections économiques ne seront pas aussi optimistes, et rares sont les analystes qui prévoient une croissance à moyen terme de 3% du PIB par an, il ne reste qu’à constater qu’il n’y en a pas. Il semble à ce qu’il faille aller droit au mur avant de prendre des mesures réalistes qui pourraient, dans la situation de l’excédant de la sécurité sociale que nous connaissons encore, assurer la soutenabilité du système de pension. Il est à craindre qu’avant que l’opinion publique réalise l’ampleur du problème, il ne soit déjà trop tard. En tout cas, l’ancien ministre de la santé n’a pas voulu montrer de courage pour finaliser une réforme qui assure une fin de vie stable pour les jeunes générations ce qui est très regrettable.

Les résolutions du nouveau gouvernement en vue de l’amélioration de la situation des finances publiques

Le gouvernement s’est fixé des objectifs en matière de consolidation des finances publiques extrêmement audacieux. Ainsi, le gouvernement veut maintenir la dette publique à tout instant en-dessous de 30% du PIB et veut obtenir d’ici 2016 un solde structurel de +0.5 % du PIB ce qui implique un besoin de consolidation d’environ 1,5 milliards d’euros. Malheureusement, le programme de coalition du nouveau gouvernement est extrêmement flou sur la manière dont il convient de consolider les finances publiques. La stratégie budgétaire semble être celle, en tout cas c’est ce qui ressort du programme de coalition, de “réinstaller un climat de confiance par une consolidation budgétaire” et de donner “priorité à la réduction des dépenses courantes”. Le gouvernement veut axer d’un côté sur le “screening”et le “zero-based budgeting”, consistant à revoir et questionner chaque dépense dans le budget et à pratiquer une stratégie budgétaire ne considérant pas comme acquis le budget de l’année précédente et de l’autre côté sur la sélectivité des transferts sociaux. Si l’introduction des deux premières mesures est absolument accueillante mais non pas contestée quant à l’épargne d’un montant considérable, introduire une plus grande sélectivité sur les transferts sociaux est certainement un moyen de mener une politique sociale plus équilibrée en période de crise. Cependant, le nouveau gouvernement n’a pas encore révélé où cette sélectivité opèrera concrètement. C’est certainement un sujet sensible pour le nouveau gouvernement sachant que la classe moyenne constitue une grande partie de l’électorat au Luxembourg que nos représentants n’aiment pas décevoir. A priori, une certaine partie de la population luxembourgeoise aisée devrait se voir renoncer à certaines des prestations sociales dont par exemple les allocations familiales, allocations de naissance, allocations de maternité, forfait d’éducation (Mammerent) etc… qui ne leur sont pas indispensables en période de crise. En revanche, le gouvernement entend s’attaquer notamment au Mittelstandsbuckel, phénomène par lequel la charge fiscale qui pèse sur un revenu imposable augmente plus rapidement que ledit revenu, pénalisant généralement le plus les classes moyennes ce qui, même si cela peut paraître socialement plus juste, fera reculer les recettes de l’Etat.

Un autre aspect important constituerait de contrecarrer l’évolution à la hausse de la différence des salaires entre secteur public et secteur privé. Il convient de préciser qu’un premier pas a été fait en ce sens par l’ancien gouvernement ayant révisé à la baisse les salaires à l’embauche des fonctionnaires. Cependant, pour imposer des réformes dans le secteur public, il faudrait envisager une réelle révolution politique et démontrer beaucoup de courage pour s’opposer à des syndicats comme la CGFP qui ont une influence primordiale sur les autorités politiques en tant que 88% des actifs luxembourgeois travaillent dans le secteur public et composent une part très importante de l’électorat au Luxembourg. Le nouveau gouvernement a déjà affirmé d’imposer l’accord salarial dans la fonction publique augmentant, parmi d’autre avantages accordés, l’indice de base des rémunérations des agents de l’Etat de 2,2% à partir du 1er janvier 2013. Cet accord salarial, envisagé par les anciens ministres CSV Biltgen et Modert constitue une aberration dans ces temps de crise. Il ne s’agissait de pas moins que de faire un “petit cadeau” à l’électorat avant les nouvelles élections. Le DP avait dans son programme électoral largement critiqué cet accord salarial et avait affirmé ne pas vouloir le supporter. Le résultat est bel et bien que l’accord salarial aura lieu. Reste à espérer que le courage politique des nos représentants se fera encore ressentir au cours des cinq prochaines années, en tout cas ils ont raté de poser les bonnes bases. L’indice des prix à la consommation (index) sera maintenu à une tranche indicaire par an jusqu’à la fin de la période de législature ce qui engendra une moins forte volatilité des dépenses et pourra freiner du moins en partie l’inflation. Quoi qu’il en soit, l’index reste un sujet très sensible sur lequel il serait souhaitable qu’un large débat soit mené pour faire connaître au public non seulement les avantages mais aussi les désavantages qu’engendre l’index sur la compétitivité et l’inflation dans l’économie pour du moins désacraliser les débats autour de ce sujet.

Garantir l’attractivité fiscale ainsi que la compétitivité des entreprises

D’ailleurs, le gouvernement a affirmé, très justement d’ailleurs, d’agir d’abord sur le volet des dépenses avant de s’attaquer aux recettes de l’Etat. Cependant, il faut constater que l’exact contraire est en train de se dérouler. En effet, avant que soit connu par quel biais le gouvernement veut agir sur le plan des dépenses, il nous confirme que la TVA à taux normal augmentera au plus tard en 2015 de 15 à 17% restant tout de même la TVA la moins élevée en Europe avant Malte (18%). Si une telle mesure rapporterait selon certaines prévisions environ 400 millions d’euros par an et permettrait par ce biais de compenser en moins en partie les pertes résultant du commerce électronique, c’est cependant une mesure qui heurte l’attractivité fiscale du Luxembourg, réduit le pouvoir d’achat des ménages et convient le moins aux ménages les plus faibles pour lesquels le pouvoir d’achat diminuera le plus. Foncièrement injuste, la TVA est cependant une taxe très populaire quant à sa mise en oeuvre par les autorités politiques en tant que c’est une taxe indirecte par le biais de laquelle les gens ne voient par leur avoir rétrécir. Il faudra espérer que les ménages les plus faibles soient soulagés et réconfortés par l’opération de la sélectivité sur les transferts sociaux où une certaine solidarité des ménages aisés devra être de mise par rapport aux ménages les plus faibles en tant qu’il s’agit de prime abord à garantir la cohésion sociale tout en sortant le pays de cette situation financière délicate.

Pour un système social qui vient en aide de prime abord aux ménages les moins-aisés

Il s’agira sur ce point d’un tout nouveau défi qui s’ouvrira au Luxembourg en tant que jusqu’ici, le système social luxembourgeois a toujours ni supporté plus, ni supporté mois les aisés par rapport aux moins aisés. Cependant, même si cette politique peut se justifier du fait de la situation très favorable du Luxembourg pendant de longues années avant 2007, ce n’est pas faire de la politique sociale à vrai dire. Faire une politique sociale plus juste, comme annoncée par le nouveau gouvernement, consiste à soulager les ménages les plus faibles en ne les conduisant non pas dans la précarité et à demander une plus grande part de solidarité des ménages les plus aisés. En fin de compte, épargner 1,5 milliards d’euros d’ici 2016 équivaut à un défi énorme, dans lequel il sera intéressant d’observer les différents rôles des partis du gouvernement de coalition et surtout du LSAP dont l’aile gauche du parti risque de se révolter avec le soutien de certains syndicats tels l’OGBL contre une politique budgétaire restrictive.

Mis à part les réformes annoncées sur le plan institutionnel et la révision de la Constitution, l’assainissement des finances publiques reste la pièce maîtresse de la politique du nouveau gouvernement et constituera l’aspect primordial dans l’évaluation du travail du gouvernement lors des élections de 2018. S’il est facile de pratiquer une politique de distribution à volonté pendant les années de forte croissance, il faut aussi savoir serrer la ceinture en période de faible croissance. Le gouvernement sortant a complètement raté l’occasion de poser des bases solides pour l’avenir, alors que Jean-Claude Juncker avait certainement la notoriété pour le faire. En ce sens, il ne reste qu’à espérer que le nouveau gouvernement puisse tenir ses promesses inscrites dans le programme de coalition et rétablir un équilibre dans les finances publiques tout en maintenant une certaine cohésion sociale; acte d’acrobatie qui passera indéniablement et uniquement par la démonstration de courage et d’audace tout comme par l’introduction d’une politique sociale plus juste.